朗读

对推进基层公共服务问题的思考

□ 郭晓雁

    长期以来，政府重管理轻服务，把自己的角色定位于“全能”政府、“婆婆”型政府，这种错位导致政府在管一些管不了的事，管不好的事。新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，现实的社会需求已经把基层政府推向农村公共服务舞台的中心位置，但基层政府普遍还不充分具备履行该项职责的条件。转变基层政府职能，建设公共服务型的基层政府已成为适应我国农村公共服务需求的现实选择。

    一、基层政府公共服务的现状

    城乡管理结构的“二元化”，导致了各种公共资源在城乡间分配严重不平等和不均衡，农村公共服务总体上存在着供给不足的问题。政府要提供大量的“新设施”、“新服务”，而目前基层政府还只能处于经济建设的角色，无法完成向公共服务型政府角色的转变，基层公共服务供给存在很大困境。

    近期，笔者采用调查问卷和座谈等形式，在本镇部分行政村进行了一次专题调研，涉及问题主要有对政府政策、政府工作、政务公开等的满意度；对政府服务的需求度等。调查结果为：对政府政策满意度为88.2%，对政府工作满意度为81.5%，对政府的信任度为78.5，对政府三公开满意度为65.1%，对政府投诉渠道畅通满意度为55.7%。对政府服务需加强的工作主要集中在社会保障98%，基础建设91.4%，医疗服务89.7%，教育服务80.8%，文化服务56.2%,改善生态环境40%,提供科技信息38%，就业保障35.6%。从调查数据来看，农民群众对国家实施的新农村建设政策还是比较满意的，对政府投诉渠道是有疑问的。特别反映出农村群众对政府的服务抱有很大的期待，尽管近几年基层政府下大力气投入巨资来改善城乡差别，但离群众的要求还有较大差距。服务诉求集中于社会保障、基础设施建设、医疗、教育等传统硬性项目，这在集镇村反映得犹为突出，这说明农民群众还在物质阶段徘徊，对于文化、生态环境、技术服务等精神层次方面的需求还未提上议事日程，这使得公共服务的改善并非可以一蹴而就。

    二、制约基层政府公共服务的瓶颈

    （一）谁来提供公共服务？提供公共服务是政府的责任，各级政府都应该是农村公共服务的供给主体。具体到政府各个部门，由于职能不同，在提供公共服务中扮演着不同的角色，都负有提供公共服务的职责。但是，由于政府长期充当了经济建设主体和投资主体的角色，过于重视GDP增长，习惯于把掌握的人力、物力、财力等资源主要运用于经济领域。另一方面，也由于基层职能单位的隶属关系纷繁复杂，机制不顺，使得对农村公共服务的供出现互相推诿的情况。如农田水利建设应该是县区级政府考虑实施的，但职能部门习惯于将自身承担的农村公共服务职能部分或全部转移给乡镇，而基层政府也由于财力限制无法提供服务，只能将任务推给村级组织或束之高阁。　

    （二）提供何种公共服务？政府给生产者、消费者提供公共服务主要包涵这三个方面：一是建立和维护市场经济秩序，为各类经济主体创造自由选择、公平竞争的安全生产和生活环境。二是为企业和个人提供必要而充足的公共物品，包括交通、水利、生态环境和其它区域性基础设施，就医、就学、就业、养老等方面的保障服务，公交、水电气供应、文化体育等城市公用事业服务。三是制定收入分配政策，利用财政手段对低收入家庭和个人提供最基本的生活必需品，让每个公民享有充分的生存权。但现行体制下农村公共服务供给并不一定是按照农民的需求状况来决定的，而是由上级领导来决定，因此无法反映农民对公共服务的需求，造成了农民急需的某些公共服务供给不足。比如在新农村建设中，水、电、路应该是最重要的，但在具体实施过程，政府往往喜欢一些见效快的形象工程，“刷刷墙、种种花”。农村公共服务的对象是农民，只有农民才是衡量公共服务数量和质量的最佳判断者。该提供何种公共服务，该以何种方式提供，都应该由农民自己来决定，而不是根据政府利益和官员偏好来决定。但对于面临农村第一线的基层政府，它没有决策权，在考核机制和农民需求上，基层政府处于一个两难境地，在相当多的情况下，压力型的运行机制偏离了农村公共服务的基本目标，最后结果就是既不讨好群众，又不能取得良好社会效果。

    （三）如何提供公共服务？我国现行的是五级政府行政体制,相应的财政体系也是中央、省、市、县（区）、乡五级,乡镇财政是最基础的环节。取消农业税后，基层政府的“管、收、批”权限已基本取消，乡镇财政的来源有限。国税和地税都承担着征收地方税收的职能，基层政府只有支出管理权，没有收入管理权。长期积累，乡镇财政负债率不断扩大，较多乡镇入不敷出，有的乡镇甚至成了名副其实的“空壳”财政，体制内的财力不足以安排公共服务供给，基层政府一般只能维持工资发放和基本的行政运转。特别是在以农业为主的乡镇，由于财政收入来源有限且财政支出远远高于财政收入，基本上无力承担公共产品的供给和公共服务的提供。

    三、改善基层公共服务的对策

    基于当前制约政府角色转换的瓶颈，本人认为，改善乡镇公共服务供给要着力解决以下几个问题：

    （一）改善治理模式

    单纯的GDP增长不等于发展，如果忽视社会发展，可能会对经济发展造成严重的影响。科学的发展观即是以人的全面发展为目标，围绕促进经济与社会协调发展这个核心，以社会公共服务体系建设为抓手，推进社会事业发展的新局面。基层政府在基层社会事业建设中的地位非常重要，但政府必须打破原有的行政管理体制下包揽一切的治理模式。农民非常了解现行体制的弊端，遇到问题，如劳资纠纷、医疗纠纷、安全事故纠纷等等，首先是通过向政府施加政治压力的方式解决，或上访、或示威、或冲击政府机关等，他等待的就是如何将社会生活问题转变为政治性事件。所以政府必须重构公共服务理念。一方面要改变考核机制下的一种政治讨好体制，解除以GDP为单一取向的评价考核体系，给与基层政府与目标任务相配套的权责配置和资源运用。另一方面要引导农民采取正常的解决途径和解决办法，必须化解自己衍生出的问题。

    （二）改善服务模式 

    在调查过程中，农民普遍认为国家的农村政策是前所未有的好，但对政策实施过程和结果并不十分满意。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。没有完全顾及农民对公共服务的需求和感受，行政权力下的形象工程、路边工程和政绩工程等各种形式主义项目还存在。农村公共服务决策机制还不完善，如在新农村建设过程中，农村需要的基础设施建设也会面临选择，满足生活需要或生产需要。在财力有限的情况下，农民的选择应该是首先满足生产需要，但实际上中央、省、市政府对这些投资大、见效慢的公共服务建设往往投入不够，特别象农田水利建设，涉及每个农民的利益，上级政府不全力投入，基层政府根本无力承担。所以要改变农民过去在农村公益事业中处于被动接受的状况，使之成为农村公益事业建设的直接决策者、参与者、管理者和受益者，从而有效地保护农民的利益。

    （三）改善执行模式

    政府管理在经济、社会秩序中处于十分重要的地位。但并不是说政府管理的本质就是单纯的管物、管人、管事，管理的本质应该是提供良好的服务。进行了分税制改革以后，形成了“财权向上集中，行政职能下移”的不合理的财政体制。财权过于集中在中央和省、市级政府，事权过于下放到基层，导致“权、责、利”的不对称，基层政府所要承担的公共服务的范围要大大超越其水平。目前基层政府普遍存在经费投入不足的问题，在有限的政府财政中，用于农村公共服务发展的比例无法保证，政府没有正常的融资渠道去完成大量的事务，从而造成了基层政府巨额财政负债，严重影响政府职能转变。所以必须要改善公共服务供给的执行模式，进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝政绩工程、形象工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。在强调政府在公共产品供给中的主体责任的同时，也要鼓励公共服务主体的多元化，支持民间投资进入基础领域，加大政府与社会有效合作，提高服务效能，利用市场的管理方法来促进公共服务的有效供给。    （作者系雅畈镇镇长）