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婺城规划分局就《浙江省城乡规划条例》答记者问

    今年5月28日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《浙江省城乡规划条例》（以下简称《条例》），自10月1日起施行，婺城规划分局有关负责人就有关问题接受了记者采访。

    问：《条例》的立法指导思想和精神实质是什么？

    答：《条例》在城乡规划的制定和修改、城乡规划的实施、监督检查和法律责任等方面，对城乡规划法进行了一系列细化和补充，创设了一些新的制度。总的来讲，《条例》体现了以下指导思想和立法精神：

    一是切合浙江实际，体现地方特色。《条例》根据浙江实际对上位法作了许多细化和补充规定，如进一步明确了选址意见书的具体核发权限和临时用地、临时建设的具体管理制度，具体明确了建设工程规划许可证核发条件和乡村规划许可证的核发主体、条件和程序，深化规定了建设工程竣工规划核实制度。《条例》也创设了很多具有浙江特色的制度，如为实现城乡规划在县（市）域的全覆盖，统筹布局城乡居民点，《条例》将县（市）域规划纳入法定规划体系，从而肯定了我省城乡规划工作的这项重要制度创新；为规范房屋用途临时改变行为，保护利害关系人的合法权益，防止国有资产流失，《条例》对临时改变房屋用途的条件、程序和期限作了明确规定。《条例》规定这些制度的目的是要尽力解决规划管理中的难点、重点和群众关注的热点问题，强化规划管理，真正发挥规划在城乡建设和管理中的基础地位和龙头作用。

    二是坚持以人为本，维护人民群众利益。以人为本、立法为民是地方立法的宗旨和基本价值取向，是做好地方立法工作的力量源泉。《条例》始终以维护好实现好人民群众切身利益作为制度设计的出发点和落脚点。如为保护利害关系人的合法权益，《条例》规定了规划许可事前和事后公告制度，并区分不同情况规定临时改变房屋用途需征求利害关系人的意见或者征得利害关系人的同意。为防止建设单位通过不正当手段提高容积率、降低绿地率等损害人民群众利益现象的发生，《条例》规定，以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，建设单位提出提高容积率、降低绿地率等变更规划条件申请的，城乡规划主管部门不得批准。为防止建设单位规避法律漏洞违规超建，保护广大购房者的利益，《条例》将国家和省房产测量规范明确为办理建设工程规划许可、竣工规划核实手续时对建筑面积进行计算的依据。

    三是强调依法行政，明确行政机关职责。依法治国不仅要求全体公民遵守法律，更重要的是要规范国家机关和国家机关工作人员行使权力的行为。因此，“治权”是法治更为重要的一方面。“治权”就是要依法规范和制约权力。为促进依法行政，《条例》在城乡规划法的基础上明确了相关规划许可的条件和期限。为保证违法建设查处落到实处、增强执法的透明度，《条例》对城乡规划法规定的“无法采取改正措施消除影响”而应当予以拆除或者没收实物、违法收入的情形作了明确列举，对作为处罚依据的“违法收入”、“违法建设工程造价”作了明确界定，并对城乡规划主管部门和有关人民政府查处违法建设行为的期限作了明确规定。此外，还对城市、县人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除和代为改正措施的形式作了明确要求。这些规定不仅给行政机关执法提供了标准尺度，也为社会各界和人民群众监督规划执法提供了强有力的法律武器。我们不仅要规划阳光，更要执法阳光。

    问：《条例》制定实施有怎样的意义？

    答：《条例》的颁布和实施，对于更好地推动我省新型城市化发展，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进我省城乡经济社会全面协调可持续发展具有重大而深远的意义。

    《条例》是根据《城乡规划法》和有关法律法规，在全面总结10多年来《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《浙江省村镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，紧扣我省城乡规划工作的现实与形势，以科学发展观为指导，按照统筹城乡发展要求制定的，是新时期进一步加强与改进城乡规划工作的法律依据。

    问：《条例》的立法针对性如何体现？

    答：2008年1月1日起施行的《城乡规划法》，对于统筹城乡发展，加强资源保护和合理利用，促进人口、资源、环境相协调，具有重大意义，对于完善城乡规划工作体制机制，规范规划的制定与实施行为，提高规划的生命力与权威性，具有重要作用。《城乡规划法》与原《城市规划法》相比，在立法理念、指导思想和制度设计等方面都有很多重大突破，但是由于国家立法较为原则，在两年多的施行过程中也遇到了一些问题，亟待通过地方立法加以解决。例如建筑面积计算规范适用、建设工程规划许可审查范围、不同层级规划区的关系、专项规划、乡村建设规划许可、建筑用途改变的规划管理、违法建设处理等难点问题。为解决这些问题，《条例》在充分考虑以下几个方面关系：

    一、明确了不同层级规划区的关系

    《城乡规划法》区分城市、镇规划区和乡、村庄规划区两种不同类型的规划区，实行不同的规划管理体制，对应不同的规划类型和行政管理制度。明确不同层级（城市、镇、乡、村庄）规划区的关系，对于确定规划管理体制十分重要，实践中没有形成统一的认识，《城乡规划法》也未对此作出规定。《条例》延续了《省实施〈城市规划法〉办法》的规定，将不同层级规划区的关系界定为排斥关系，即“纳入城市规划区的镇、乡、村庄不另划规划区；纳入镇规划区的村庄不另划规划区。”这一规定有利于保证城市、镇的统一规划管理、避免因不同类型的规划区重叠造成规划管理混乱。但是因为规划编制的前瞻性，目前城市、镇规划区范围都比较大，不少已经覆盖全部行政区域，要求所有乡、村庄都按照城市、镇的模式实施规划管理，目前还不现实。《条例》进一步增强了合理性与可操作性，同时明确了我省所有乡、村庄都应当制定和实施规划的原则，规定“位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄，不编制镇规划、乡规划和村庄规划。位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄，不编制村庄规划。前两款规定以外的乡和村庄都应当编制乡规划和村庄规划。”

    二、明确了我省城乡规划编制的创新实践

    《城乡规划法》建立的城乡规划体系只包括了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，没有涵盖我省城乡规划工作的创新成果——县（市）域总体规划和对基础设施建设具有重要作用的专项规划。县（市）域总体规划是对原有县（市）域城镇体系规划和中心城区（城市市区或县城所在地镇）总体规划的有效整合。制定与实施县（市）域总体规划，符合我省省情，有利于与土地利用总体规划更好衔接，有利于统筹安排区域性基础设施和实施空间管治，有利于提高规划编制的科学性和规划实施的有效性。专项规划是安排基础设施的直接依据，具有确保相关设施空间落实和建设活动有序实施的重要作用。交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生、地下空间开发等专项规划一般由规划部门组织编制或者规划部门与有关部门共同组织编制，经城市、县政府审批后实施。北京、重庆、江苏、甘肃等省市已经通过地方立法明确了专项规划的法律地位和制定程序。

    三、细化了规划选址分级管理制度

    从近年实践情况看，我厅对重大建设项目、跨行政区域建设项目等直接实施规划选址，有利于保护生态和自然、文化资源，加强跨区域基础设施建设统筹协调。《条例》明确了规划选址分级管理制度，规定“对省人民政府投资主管部门审批（核准）的重大建设项目、跨行政区域建设项目，选址意见书由省人民政府城乡规划主管部门核发。

    四、补充了规划许可制度的覆盖范围

    《城乡规划法》针对使用城镇国有建设用地和农村集体建设用地进行建设的情形，分别设定了不同的行政许可，但是对于使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地进行建设的情形，未作任何规定。实践中使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地进行建设的情况普遍存在，不实施规划许可管理必将导致无序建设泛滥。《条例》为了弥补这一空白，规定使用城镇集体建设用地和农村国有建设用地的建设项目，办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，并且明确了对使用农村国有建设用地的建设项目实施规划许可的依据为乡规划、村庄规划或者相关专项规划。

    五、细化了对农村规划管理有关规定

    关于在乡、村庄规划区内进行建设的规划许可，《城乡规划法》仅有一条规定，且较为原则，对乡村建设规划许可程序未作具体规定，不利于规范行政许可行为；对农村村民住宅建设如何实施规划未作规定，导致无据可依；将原来施行的村镇规划选址和村镇规划建设许可两项许可合并为一项乡村建设规划许可，造成规划管理与土地管理无法衔接，增加了建设单位和个人的风险。在乡、村庄规划区内使用集体所有土